第三节 纵向不平衡与横向不平衡

分税制改革之后，中央拿走了收入的大头，但事情还是要由属地去办理，所以支出的大头仍然在地方。地方的收支差距要通过中央转移支付来填补。入不敷出的只是全国总数。事实上，转移支付是足以弥补地方的缺口的。^(32)但是各地的差别非常大。这种纵向和横向的不平衡，造成了不少贫富和冲突。也催生了很多改革。

基层财政转移支付困难

分税制改革之后，中央和省分成，省也要跟市和县重新分配。可以因为上级权力高压不下放，把已经基层分到的钱往上收再拿回。出了于上级"财权层层上收，事权层层下放"的问题。改革几年之后，基层财政就出现了严重的困难。20世纪90年代末和21世纪初，"中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹喊娘，乡级财政精精光光"这一顺口溜对基层实际情况进行了刻画，描绘了基层在缺失资金和充分保障的条件下实际运作的窘境。

基层财政的困境也加剧了基层各种矛盾。政府没钱就需要增加预算外收入，一方面靠上级转移支付，另一方面靠各种收费和利润。但在生态环境的困境中——一手抓预算财政节约——自投入地方有金钱。但其实地方可以开源的空间已经很小了。如果对比企业而面临入不敷出——"巧妇难为无米之炊"——但对很多数基层而言就是这样的困境。教育经费不够、基层干部薪酬不高、连正常工作和办公都可能有困难。另一方面涉及很多复杂基层制度的运作机制，20世纪90年代各种基层和本土工程（各种文件、工作班子和制度设计）基层运转发展有很多值得关注的地方。

20世纪90年代后的财政改革还有其他很多推进的改革和制度化的建设。从2000年开始，本质税费改革在全国推广。农村里面的各种税费较重的情况问题得到了实质的改善。但是在改革过程中的逻辑上，有时候基层的调整也带来了新的问题。

第一，是把农村基本公共服务支出纳入国家公共财政保障范围。中央和地方间共同出资。2006年开始实施的农村教育改革机制，2011年，中央财政一共拨付了3 300亿元支持农村义务教育改革。为3亿免费义务教育的孩子的学杂费和教材等提供费用保障。^(25)再加2003年开始的新型农村合作医疗制度（"新农合"）与2009年开始的新型农村社会养老保险制度（"新农保"），均有来自中央财政转移的一部分。

第二，是在基层建设和税费关系中加入激励制度，鼓励基层政府进入改善的轨道。比如2005年到的"三奖一补"——补贴和激励机制。其从2006年开始了财政改革和体制性的省直管县安排。^(26)2006年财政改革安排2005年后的税费安排后的增长。

第三，是把基层财政资源的机构上一级政府并做调整，比如2003年开始试点的"乡财县管"改革。农村税费改革的逻辑，乡镇一级的财政收入规模和支出规模大幅减少。乡镇信用社，邮政各类银行都还只是收到手段的资源，乡镇财政性的制度也只是靠已有的制度发挥它能到达的功用。有利于在县级范围内实现乡镇公共服务的均等化到达的目标。根据财政部数据，2012年，86%的乡镇都已经实行了"乡财县管"。

以上这些有改善效果的改革，基里面的内涵是一体的"中央一省一市一县一乡"，省来了三级体制（中央一省级一县级），强化了省级的统筹能力。虽然有些省会的统筹改革做了较多推进，2019年。浙江探索了53个"省直管县"（含县级市），18个是全国百强，但也有个别一些省份，"省直管县"改革步子迈得没那么快，表现各异。有的地方着重推广，有的就在扩张。一些中心城市的实力越来越强，一些不对称特性就在改善的进程中。

总体来说，分税制改革以来，基层财政困难出现了不少问题，引发了一系列的配套改革。虽然涉及了财政和行政的三级财政的制度关系，但这不是光靠一个或者等若干个都能改善的。

地区间不平等

我国地区间经济发展的差异从1990年代开始扩大。手工作坊式企业、大量的制造业、以制造业为出口贸易的方式来推动产业发展。并把税收的固有基础和生产的直接绑定在一起，把税收增长直接和经济增长挂钩的逻辑下。地区间的人均公共服务水平和财力差距往往要大于地区间的经济发展差距。1995年的人均预算转移支付最低的A省是665元和最高B省6 649元。到了2018年最低是7 993元。^(33)

图2-6描绘了最富的3个省（江苏、浙江、广东）与最穷的3个省（云南、贵州、甘肃）的人均财政支出差距。

图2-6 苏浙粤与云贵甘人均财力之比

数据来源：万得数据库。

注：江苏、浙江、广东的人均GDP最高，而云南、贵州、甘肃则最低，此处未包括4个直辖市和西藏自治区，这些地区和其他省份不太具有可比性。

中央对地方的转移支付大概可以分为两类：一般性转移支付（2009年之后改称"均衡性转移支付"）和专项转移支付。^(35)简单来说，前者附加条件少，地方可自行决定用途。而后者必须专款专用。为什么要指定资金用途，不让地方自主决策呢？因为无条件的均衡性转移支付是为了拉平地区差距，所以越穷的地方拿到的钱越多，地方也就越缺乏多加增收动力，而且均衡性转移支付还要保证政府运转和公务员工资，可能会激励滥编财政供养人员增加，恶化元员问题。

专项转移支付约占转移支付总额的四成，一般以"做项目"的形式来配额资金，专款专用，可以约束下级把钱花在上级指定的地方。^(36)但在实际操作中，这种转移支付加大了地方间的不平衡。经济情况越好、财力越雄厚的地方，反而可能拿到更多的专项转移支付项目，原因有三。第一，大部分配套项目的一般不会"撒胡椒面儿"，而是倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做，所谓"突出重点、择优支持"。第二，2015年之前，许多项目都要求地方政府提供配套资金。只有有能力配套的地方才有可能承接大项目，拿到更多转移支付。^(37)第三，项目审批过程中人情关系在所难免，很多专项资金是由财政部先拨款给各部委再层层下拨，所以就有了"跑部钱进"的现象，而经济发达地区往往与中央部委的关系也更好。^(38)

公共财政的重要功能是实现人均公共服务的均等化，虽然我国在这方面已取得了长足进展，但可改进的空间依然很大。从目前情况来看，东中西部省份之间、同一省份的城乡之间、同一城市的户籍制度人口和非户籍人口之间，公共服务的差别依然很大。第五章将会继续探讨这些地区间不均衡、人与人不平等的问题。